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十八大专栏

结合株洲综合督察谈谈学习十八届三中全会《决定》的体会

时间:2013-11-28 打印

一、感受

()新一届中央领导高度重视生态环境保护工作。

全会《决定》以当前亟待解决的重大问题为提领,共分三大板块,16个部分,60条。第一部分构成第一板块,是总论,主要阐述全面深化改革的重大意义、指导思想、总体思路。《决定》第一部分、全面深化改革的重大意义和指导思想。“(2)紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,加快建立生态文明制度,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。”

第二至第十五部分构成第二板块,生态方面开单独1部分(第十四部分,共4条),国防和军队方面开1条(第十五部分)。《决定》第十四部分、加快生态文明制度建设。“(54)改革生态环境保护管理体制。”一是对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度,依法追究刑事责任。二是建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度,完善环境治理和生态修复制度,用制度保护生态环境。

《决定》第十四部分、加快生态文明制度建设“(52)划定生态保护红线。”一是对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。二是探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计。三是建立生态环境损害责任终身追究制。

第十六部分构成第三板块,讲组织领导,主要阐述加强和改善党对全面深化改革的领导。文章总体强调改革开放是党在新的时代条件下带领全国各族人民进行的新的伟大革命;全面深化改革就是要完善和发展中国特色社会主义制度;必须加强和改善党的领导,充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,提高领导水平和执政能力,确保改革取得成功。纵观全文,充分传达出新一届中央领导对生态环境保护工作的高度重视。

(二)新一届中央领导找准了生态环境保护的病根。

习总书记在介绍《决定》涉及的几个重大问题和重大举措时说。我国生态环境保护中存在的一些突出问题,一定程度上与体制不健全有关,原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位,所有权人权益不落实。针对这一问题,全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则,落实全民所有自然资源资产所有权,建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。

我们要认识到,山水林田湖是一个生命共同体,人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律,如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田,很容易顾此失彼,最终造成生态的系统性破坏。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责,对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。

二、体会

株洲近年来环保工作有了长足发展,但几十年工业化发展积累的环境历史遗留问题尚未彻底解决,以牺牲环境换取经济增加的情况依然明显,地方财政吃紧,环保资金投入明显不足,环境安全隐患突出,企业环境违法行为难以遏制。究其原因,是环保法律法规的不完善、环保管理机制的不顺畅、地方党政领导环保责任意识淡薄等深层次问题,影响了株洲的环境保护工作。主要体现在以下六方面:

(一)法律法规的不尽完善,导致地方政府环境责任和环保部门权威缺失。

《环境保护法》对地方政府的行政行为缺乏有法律强制力的硬约束。第16条规定:“地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。”没有具体规定地方政府如何负责,负政治责任、法律责任还是经济责任?失职后承担何种责任和处罚更是空白,政府主要领导实际上没有受到应有的法律约束。这就为地方政府环境管理的缺位提供了法律的空隙。

《环境保护法》对地方环保机构的设置和行政地位没有明确的条文。只规定:“县级以上人民政府环境保护行政主管部门,对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”环境保护涉及发改、工信、国土资源、水利、住建、农业、公安交警等多个职能部门,这些部门的环保职责不明确,环保工作只能是环保部门单打独斗。 

(二)地方领导政绩观的偏差,导致以牺牲环境换取经济发展的情况较为普遍。

由于我国现行的领导政绩考核评价体系中,环境管理的政绩和绩效因素并不占据重要地位。《株洲市领导班子和领导干部政绩考核办法(修订)》中,经济发展指标比重占35.5%,可持续发展比重占8%,其中环境保护仅占总分的4.5%。虽然近几年,伴随着科学发展观的学习实践活动深入开展,“唯GDP论”的市场有所萎缩,但事实上株洲市委、市政府考核下级政府的主要标准仍然是经济发展指标。

株洲市工业增加值排名第2位的株洲冶炼集团股份有限公司:烧结-鼓风炉炼铅工艺污染严重,国家要求淘汰但至今未淘汰;炎陵县综合督查现场检查的13家铁合金企业,只有1家达到国家产业政策要求,国家明令淘汰的落后产能占比71.5%

(三)财税制度的不尽合理,导致地方政府和环保部门为“钱”谋路。

株洲各县区经济发展水平存在较大的差异,在环境监管和环境保护中存在资金短缺和不平衡的问题,特别是像炎陵县、茶陵县等经济发展相对落后而生态环境又比较脆弱的地区,经济发展和环境保护的矛盾尤为突出。

一方面在财政吃紧的巨大压力下,县区政府不得不在扩大财源上“另谋出路”。实践中,对于能够给地方带来财政贡献的企业,地方政府往往在项目审批和环境执法上给予宽松的环境,而对其是否会给本区域带来环境污染并不在优先考虑之列。近期,市政府为优化工业园区经济投资环境,出台与环境保护法律法规相悖的规定。

如:设置宁静日,要求各部门每月1-20日不得擅自进入园区进行各类检查。攸县、茶陵县和炎陵县甚至几年前就出台了“宁静日”和检查备案制度等“土政策”。茶陵县财税贡献近500万的湖南金田锌业有限公司因环境违法被市环保局责令停产整治。在未达到整改要求的情况下,县政府领导鞍前马后的跑上跑下,请求市环保局予以宽容。

另一方面,现行财税制度的不合理,又加剧了地方环保执法的有心无力。如茶陵县2012年财政预算收入、收费返回和省市专项经费共计519.2万元,其中收费返回252.6万元,占49%。可见,如果没有收费返回保障,基层环保部门工作都难以正常开展。这种“吃收费”的基层环保部门容易嘴软手软,出现“企业不违法”收费少,次年工作经费难保障的思想。

《决定》第五部分、深化财税体制改革“(18)完善税收制度。加快房地产税立法并适时推进改革,加快资源税改革,推动环境保护费改税。”

《决定》第十四部分、加快生态文明制度建设“(53)实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。”“坚持谁受益、谁补偿原则,完善对重点生态功能区的生态补偿机制,推动地区间建立横向生态补偿制度。”

(四)考评机制不尽科学,导致地方环境管理和环境执法左右为难。

株洲个别县区为优化经济发展环境,出台约束部门行风的考评机制。县委政府的出发点是正确的,但在操作过程中对环保管理和执法的约束超越了法律法规,出现了导向性偏差。这种所谓优化经济发展环境的评测,给环保部门戴上了紧箍咒,困扰着正常的环境执法。

如:《茶陵县政风行风社会评测方案》中环保局是被评对象,而污染企业是评测对象,并且占据比重较大。企业有对部门的评议评价权、监督建议权、合理拒绝权(对未出示《茶陵县规范涉企检查备案表》的检查行为,可以拒绝检查)、优先办理权。

共有25家企业,其中有一半是污染企业,在本次督查中抽出了其中的5家,结果发现全都存在环境违法行为,甚至存在偷排、直排等严重违法行为。这些被监管对象给监管部门打分,容易出现主观情感分。

《决定》第十四部分、加快生态文明制度建设“(54)改革生态环境保护管理体制。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度,独立进行环境监管和行政执法。及时公布环境信息,健全举报制度,加强社会监督。完善污染物排放许可制,实行企事业单位污染物排放总量控制制度。对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度,依法追究刑事责任。”

(五)党政“一把手”的意识,直接影响环保法律法规在其辖区内执行。

一是环保部门在行政管理上隶属党委和政府的领导,干部人事权由党委政府控制,并依赖于财政支持。所以,基层环保部门在环境管理和环境执法中容易受市县党委政府的干扰,要看党政领导脸色行事,难以真正实现独立行政、独立执法。

如:株洲市上届党委政府高度重视环保工作,大力推进环保模范城创建工作,株洲市环境保护工作取得了显著成效,环境质量状况也逐步好转。但新一届领导发展思路转变,以创建抓环保的抓手失效了,原有的环境管理模式也不得不随之转变。

二是在环境规划和实施方案执行中,领导意识的随意性影响规划和实施方案的严肃性。如:“一江四港”整治工作方案中有15个项目原计划2012年内完成的,经政府同意被推迟。

株洲市包括“十二五”工业发展规划、水利发展规划、交通发展规划、土地和矿产资源综合利用规划等在内的多项“十二五”综合性规划和专项规划,仅经市政府分管领导签名批示后交由有关部门落实,并未以政府名义发布实施,导致规划环评无法落实。

三是有些污染表明上看上纯粹是企业行为,是企业环保责任意识淡漠乃至对环保法律法规置若罔闻的结果,其实内因在于地方政府“睁一只眼闭一只眼”,默许下长期逍遥的结果。在株洲一些GDP和纳税贡献大的污染企业中,政府的意识直接左右环境执法的权威。中盐株洲化工集团有限公司等八家大企业严重违法就是典型的例子。

《决定》第四部分、加快转变政府职能,完善发展成果考核评价体系。纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向,加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重,更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。

(六)环保部门业务不精,缺乏免责机制,导致基层执法自危情绪加剧。

党中央高度重视生态环境保护我觉得是把双刃剑。两高司法解释出台后无疑加大了对违法企业的打击力度,但环保部门失职渎职罪近两年显著增加,基层环境监察岗位频频遇冷应引起关注。

出现上述情况的原因是多方面的,突出的有以下几点:

一是环境监管任务繁重。基层环境监察人员编制少,这一问题在一些经济相对落后的地区尤为突出,基层环境监察人员长期处于超负荷工作状态。

二是基层监察能力、手段有限。县区一级环境监察机构标准化建设缓慢,环境监察人员专业素质偏低、执法设施落后的问题长期未能解决,而公众环保诉求和岗位责任却在不断增强,环境监管人员的压力十分突出。

三是环保行政追责力度空前。2012年在全国纪检监察机关立案的环保案件中,因失职渎职受到处分的占比41.9%(远高于贪污贿赂受处分26.2%的比例),特别是今年上半年,发生失职渎职案件的比例进一步增加。

四是“两高司法解释”加剧了自危情绪。“两高司法解释”出台后,市县两级环境监管部门表现出了十分复杂的情绪,既对严格环境污染入刑标准表示赞同,也对环境监管失职追责表示担忧。“两高司法解释”进一步明确了环境监管失职渎职罪的入罪要件,却没有相应的免责条款,从而加剧了基层监察人员的心理负担。

鉴于上述情况,希望:

一是通过机制完善尽快出台相应的环境监察执法免责条款。进一步明确环境执法工作规范,在环境监管履职到位的情况下,客观明确免责情形,切实让基层环境执法人员能够放手、放心工作。

二是通过机制完善进一步强化政府环境保护责任。在相关法律中,应进一步明确政府和各有关部门的环境保护职责,使政府真正成为改善环境质量的责任主体,减少环境监管人员履职的困难和阻力。

三是通过机制完善切实提高环境监察执法工作的权威。进一步理顺执法工作机制,加强基层监察能力建设,解决环境监察队伍身份、编制、着装等问题,提高环境监察执法的水平和权威性。

四是通过机制完善提升基层监察队伍素质。在大学设立环境监察专业,同时加强在职人员业务培训。(督查一处 喻旗)

生态
环境部

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