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十周年专栏

浅谈如何理顺区域督查机构在地方环境管理发展中发挥的作用

时间:2012-12-05 打印

浅谈如何理顺区域督查机构在地方环境
管理发展中发挥的作用

广东省东莞市环境保护局 陆桂英

 

我国6个区域环保督查中心,于2002、2006年逐步成立,是国家最高环境权力机构——环保部的派出机构,承担着“督查、协调、服务”职责,是国家加强区域环境监管、推进环境管理体制改革的有效举措。它受环境保护部委托开展督查工作,所有职责来自授权,通过现场调查情况,以建议的形式督查地方政府落实环境保护责任,并将督查情况上报环保部,起着国家和地方沟通桥梁的作用。随着经济社会的的逐步转型,区域督查机构在现有的体制条件下,对地方环境管理理应和可能发挥着怎样的作用呢?

  一、地方环境形势噬待新型环境管理模式

传统式的工业化模式、粗放的经济发展模式以低廉的劳动力成本、大量的能源消耗、大量的污染物排放为特点,为中国经济30年快速发展起到了不可磨灭的作用,但是产生的后续影响正逐步的体现出来,特别是在经济发展的前沿地带广东,环境形势是令人堪忧的。环境质量的恶化,能源资源的紧缺促使了经济发展转型成为各地政府的首要任务,传统的以污染控制为主的环境管理模式已经不能适应经济社会的发展和人们对美好环境的需求,地方环保急切的呼唤新型的环境管理模式。

  (一)赖以生存的水、土地、空气资源的保障体系脆弱。

东江是广东的主要饮用水源之一,起源江西,流经河源、惠州、东莞等地,承担了香港、深圳、东莞、惠州、河源等地的饮用水供应,东江饮用水源的保护是沿途省市地方环境保护的重中之重,但是饮用水源生态稽查、监察却是很少,这些让我们对赖以生存的水资源保障没有底。土地资源的安全性关乎到食物的安全性,土地资源有多少被重金属污染,污染程度如何,我们也不知情,老百姓只知道工厂旁边种出来的菜不好吃,卖不掉。大气污染、城市温室效应让城市里的人呼吸不顺畅,往日蓝蓝的天空因为社会进步了却见不到了。现有的以污染控制为主的环境管理虽然基本控制住了恶化的环境,但是水、土地、空气资源保障非常脆弱,有一触即发的趋势,我们的环境承受力是令人担心的。

  (二)环境安全形势严峻,风险隐患突出。

广东的制造业以加工贸易为主,改革开放的的浪潮遍及到了各行各业,但是普遍存在技术含量低,粗加工,同时管理水平相对落后,风险隐患突出,环境安全形势严峻。表现在固定环境风险源企业数量众多,化工类、电镀、漂染、石油仓储类等等,部分存在设备陈旧、污染防治设施维护保养不力,危险废物管护不严等问题,极有可能引发突发环境事件。其次流动环境风险源日益增多,广东经济发展迅速,交通发达,水陆运输繁忙,随着化工园区、港口码头投入使用,因交通事故引发的次生环境污染事件时有发生。

(三)持久性污染得不到有效控制,未来环境形势堪忧。

重金属污染、有机农药污染持续时间长,难以降解消除,一直是环境保护的难点和重点。持久性污染物有机农药在我国辽阔的农村土地面积上使用普遍,所产生的有机污染物更是几十年都难以降解。农业的生态稽查缺乏,极有可能成为未来的环境管理漏铜。近年来,经济欠发达地区积极承接发达地区的产业转移是当前我国实现区域协调发展的主要形式之一,同时也可能给欠发达地区的环境保护带来巨大挑战。经济发达地区的重污染企业,不愿承受环境保护带来的压力,选择向欠发达的内地城市如广西、湖南等地转移,生产方式照旧,污染排放照旧,走着传统的粗放发展模式,以求快速发展,在欠发达地区频繁发生的重金属污染事件正是暴露出环境管理上的漏洞。这些区域经济发展模式带来了区域的环境污染问题,势必需要区域环境管理部门进行督察、引导、控制,改变以往的点式污染控制的环境管理模式。

  二、区域督查机构践行新型环境管理模式

(一)从区域督察机构的成立目的来看,是加固贯彻国家环境保护意志的“链条”。

从“十五”时期开始,国家关于环境保护的政治意志明显增强,提出了以人为本、全面协调可持续的科学发展观和构建社会主义和谐社会重大思想,明确了环境保护和经济发展的关系。并开始进行党政干部环保绩效考核、绿色GDP核算等重要的环保政策改革。进入“十一五”后,国家进一步把环境保护提高到与经济发展并重和同步的战略地位,提出建设低投入、高产出,低消耗、少排放,能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会,实行严格的环保绩效考核、环境执法责任制和责任追究制。这些国家意志通过法律把环境保护的职责授予中央和地方政府,中央政府监督和推动地方政府贯彻这些职责,地方政府则反馈贯彻情况并提出政策改进建议。在长期的实践中,取得了意料中的效果,但是也出现了层层传递过程中的衰减、中断等缺陷,地方反馈回来的信息也有出现变异失真,国家难以获得反映真实环境状况和环保工作状态的信息,从而使国家决策失去必要基础。这样,一个可以修正和弥补组织体系缺陷的机构就诞生了,区域督查机构实现了我国环境管理体制的重大创新和突破。它的诞生,一方面最直接最快的了解地方情况,另一方面可以实现与中央直接对话,因此被寄予了中央和地方顺畅沟通的希望,也被赋予了督促落实中央环保新政策的责任,为贯彻国家环境保护意志起到加固的作用。环保部部长周生贤在第二次全国环保科技大会指出,今后将在进一步强化污染控制的基础上,积极探索污染控制与质量改善兼顾的中国环境管理新模式,以环境质量管理“倒逼”经济发展方式转变,推进经济社会的长期平稳较快发展。区域督查机构通过督查督办、协调服务的职能将在环境管理转型中发挥特有的作用。

(二)从区域督察机构的工作职责来看,督查重点将引导地方环保发展的方向。

区域督察机构是环保部派出的执法监督机构,是受环保部委托开展工作,在所辖区域内承担着监督地方对国家环境政策、法规、标准执行情况、督查国家级自然保护区(风景名胜区、森林公园)、承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作、国家重要生态功能保护区环境执法情况、负责跨省区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调工作等工作职责,可见地方环保工作做得不到位的地方就理应有区域督查机构的出现,它的督查重点不是国家环保推动的重点和难点就是地方环保工作的薄弱环节,这会引导地方环保走上正轨,正确领会国家的环保意志。因此从污染控制的督查向质量改善和风险控制的重点督查的转变,也就践行着新型的环境管理新模式。

  三、区域督查机构有效推动地方环境管理的发展

地方环境管理落实经济发展与资源环境保护的平衡,全面协调可持续的科学发展观、建设生态文明是“十二五”规划的重要思想,地方环境管理,不能离开经济发展谈环保,同时地方政府也要为地方环境质量承担责任,环境形势的不容乐观急需环境管理转型,国家新型环境管理模式正可以通过区域督查机构来推动,因此最终会惠及地方环境,从而起到推动地方环境管理的发展。抓好“三个重点”督查,加强区域督查机构与地方环保部门的联动,做好“推动者”角色而非单纯的“检阅者”,将更好落实督查督办、加强区域环境监管的工作职责。

(一)重点宏观督查,改善环境质量

现有的环境督察多偏重于单个事件、单个企业的“点”源督察,而对整个地方的整体质量和区域环境质量缺少督察,缺少定期的环境质量报告,无法对地方、区域环境质量改善提出指导性意见,更无法满足社会公民的环境知情权。因此在着重于改善地方环境质量、区域环境质量的基础上,通过减排定期核查、重点流域环境督察、环保专项行动等日常工作,开展地方环境质量调研,区域督察机构结合环境状况调查,会同地方环保部门理清环境监管能力建设现状,依据国家减排监管能力建设有关要求,以及有关执法、监测等国家标准化建设要求,明确监管能力建设现存问题、建设目标,将所督察地方环境监管能力现状向地方政府讲清楚,将解决问题的目的、标准向政府列清楚,督促地方政府落实监管职责,改善地区环境质量。

(二)重点执法督查,提高地方环境监察水平

区域督查机构的职能中第一条为监督地方对国家环境政策、法规、标准执行情况就是对地方政府是否落实环境监管职责的一个全面效能督查,是首要职责,但是这一个重要但是广泛性的督查却往往被搁浅,重视案件的查办和处理而忽略执法能力和水平的督查。当前地方环境执法工作面临的压力和瓶颈众多,传统的环境执法监管往往过于注重事后处罚,没有从根本上解决问题;“污染发生—媒体曝光—环保问责”的怪圈没有摆脱。同时执法论执法的现象在一定范围内普遍存在,执法结果不出环境监察机构门,环境违法行为治标不治本,污染问题层出不穷,得不到有效遏制。环境监察人员能力参差不齐,执法装备水平发展不平衡等等这些地方环境执法工作面临的难题制约着地方环境管理职责的落实,如缺乏有效的督察督办,这些问题就会在较长时间存在,制约着环保工作的发展。因此对地方的环境政策、法规、标准执行的全面督察,将会督促地方正视工作中存在的问题,去寻找破解瓶颈的办法。

(三)重点防范性督查,提高防御风险的能力

当前环境安全形势严峻,突发环境事件有进入高发期的趋势。湖南的“郴州事件”引发数千人被查实“血铅含量严重超标”,45名儿童被确诊为“血铅中毒”;广西龙江“镉污染”事件,污染程度令人震惊,浓度超标5倍以上的水体就长达100公里左右,令广西河池龙江两岸及下游柳州的当地群众,不得不直面残酷的饮水问题并且所造成的经济损失和对环境的损害至今无法估计。广东省河源市紫金县发生的血铅超标事件至少导致136人血铅超标,其中达到铅中毒判定标准的有59人,引发全省范围内开展铅蓄电池企业污染专项整治……频频出现的突发环境事件让我们看到环境风险防御体系是多么的脆弱,作为具有参与重、特大突发环境事件应急响应与处理的督查工作职能的机构,变被动为主动督查,加强防范性督查能力是落实工作职责的紧迫任务。通过开展对辖区环境状况调查,搞好环境风险评估,科学划定督察“靶区”,推动督查方式由“坐等办案”向“主动防范”改进,推进重点区域、重点行业污染防治,是减少突发环境污染、提高环境风险防御能力的有效途径。

(四)加强联动,形成执法合力

区域督查机构一方面大大加强了国家对地方政府环境执法与保护的监管,构成了对国家现行垂直环境监管体制的有益补充,着力协调跨省区域和流域的环境争执并促进相关环境合作。另一方面也为地方环保机构提供了必要的行政与法律支持或“刺激”,推动地方政府加强环境监管能力建设,因此区域环保督查中心与地方环保部门应紧密互动,加强联动,形成执法合力,共同推进环保工作的大好局面。通过建立起情况通报和信息共享机制、联合督查机制、区域流域环保联防联控机制、环保专项课题合作研究机制、党风廉政建设情况通报和干部交流机制、党建和文体交流机制等合作机制。在信息和资源共享、环保业务工作、党风廉政和人事工作、党建和文体交流等方面开展全面合作,构建起“各司其职、各负其责、优势互补、合作共赢”的工作机制。

生态
环境部

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