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十周年专栏

浅谈区域督查机构转型发展与地方环境环保工作

时间:2012-12-05 打印

浅谈区域督查机构转型发展
与地方环境环保工作

    湖北省荆州市环保局、洪湖市环保局

 

自华南督查中心成立十年来,其始终遵循“督查、协调、服务”的职能定位,妥善处理对上对下关系,不干预、不替代地方的环保工作,做到“现场应急不缺位,常态工作不越位,特殊情况善补位”,很好地履行了环保部赋予的区域环保督查职责。会同地方环保部门近几年的实践表明,督查机构通过采取以点带面、查深查透、督办到位的工作方式,以督为主、紧密互动、惩防并举,建立重点督查模式,使督查工作发挥更大作用,有力地推动了华南地区环保工作的深入开展。

 一、区域督查机构是加固贯彻环境保护国家意志的“链条”

“十一五”后,国家把环境保护提高到与经济发展并重和同步的战略地位,提出实现环境保护历史性转变,并发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。这一切表明,在我国,环境保护的国家意志达到了空前的高度,一种明确而坚定的加强环境保护的政治基础已经基本形成。人们都相信,随着我国经济发展水平提高,国家关于环境保护的政治意愿和行动部署只会强化,不会后退。

国家意志必将通过一定的制度安排和具体形式进行贯彻。在我国,环境保护的国家部署主要是通过上下互动式的组织系统来实施的:国家通过法律把环境保护的职责授予中央和地方政府,中央政府监督和推动地方政府贯彻这些职责,地方政府则反馈贯彻情况并提出政策改进建议。这种体制实际上是一个环环相扣的“链条”,可以使国家意志通过可见的链条逐级传递,变成现实,反过来也通过信息的反馈而使国家意志得到修正和完善。这个体制在我国已经实施30多年,其作用是显著的。

但这个体系也一直存在一些难题,主要有两点,一是国家意志在层层传递过程中出现一定程度衰减,有时甚至出现“链条”中断、国家意志难以落实的情况。例如法律规定的环评、“三同时”、达标、关停等环保政策和约束措施在一些地方打了折扣(“有法不依,执法不严”),使国家意志头重脚轻,权威降低。二是在这个体系中流转的信息出现变异失真,国家难以获得反映真实环境状况和环保工作状态的信息,从而使国家决策失去必要基础。这些问题的出现,在一定程度上是这个组织体系固有缺陷的反映。

在环境保护工作实行历史性转变的今天,这些体制性问题变得更为尖锐。如果没有一定的体制安排上的发展,完全依靠原有体制来贯彻已经得到很大强化的环境保护国家意志是困难的,这是国家在这个时刻设立区域环境保护督查机构的现实背景。就其性质来说,区域督查机构是在原有体制中的发展,是对原有体制中某些“链条”环节的加固。

 二、区域环保督查机构的设置,是加强区域环境监管、推进环境管理体制改革的有效措施

区域环保督查机构和地方环保部门开展多项工作,有力的促进了地方环保工作的开展,取得了很好的效果。主要污染物减排工作启动以来,由于我市工业基础差,底子薄,工作进展缓慢。在华南督查中心督办下,我市采取工程减排,管理减排,结构减排等多种措施,实现了即定的减排目标。督促洪湖创业水务有限公司通过完善城市污水管网建设,由原来日处理水量2万吨,增加到2.56万吨。洪湖明达矿业化工有限公司由于其“一转一吸”硫酸车间污染严重,市政府对其下达硫酸车间的关停决定书,该公司现已将硫酸车间所有设备拆除,实际减排化学需氧量140吨。我市亚高氨基酸厂地处城区中心,其生产尾气含有一定浓度的盐酸,严重影响周围居民生产生活。市政府于对其下达关停决定书。该公司拆除所有生产设备,已实际减排化学需氧量50吨,二氧化硫15.5吨。湖北比迪比鞋业有限公司燃料用稻壳替代原煤。该项目本年全部落实到位,实现减排二氧化硫32吨。

(一)围绕主要污染物总量减排工作开展重点督查。主要污染物总量减排工作是当前和今后相当一段时间内各级政府的重点工作。区域环保督查中心作为环境保护部的派出机构,有必要将主要污染物总量减排工作督查作为推动所辖地区切实贯彻落实好国家环保工作目标和优化经济发展的重要抓手。

(二)围绕重点行业重点企业开展重点督查。近年来,在华南督查中心强有力的督办下,先后开展了严肃查处环境违法行为专项行动和中小型建设项目执行环境影响评价和“三同时”制度专项执法检查等行动。洪湖市德炎水产品有限公司的淡水鱼深加工项目未执行环境保护设施“三同时”制度,存在着环保设施未建,擅自投入生产,污水未经任何处理直接排放严重污染周围环境的突出问题。我们责令企业限期整改,企业投资300余万元建设污水处理设施。督促明丰纸业、白兰纸业等6家企业完善废水处理设施,责令四环制药等2家企业限期治理,关闭了黄家口陶瓷建材厂等3家企业。

(三)围绕防范环境风险开展督查工作。“防风险”是国家环境保护“十二五”规划的三大重点工作之一。除了参与区域内环境应急响应与处理外,区域环保督查中心通过重点督查,在环境应急工作全过程管理中积极发挥事前预防作用。

 三、区域环保督查机构设置以来发挥的作用

一是进一步完善了督查机制。督查是指区域环保督查中心依据国家环保法规、政策和标准,围绕事关全国环保工作大局和影响本地区科学发展的突出环境问题开展全面或者专项的监督检查和评估的具体督查行为。重点督查转变了督查方式,从过去的以“查”为主,调整为以“督”为主、以“查”促“督”,实现以查企业的环境问题为主向以督促地方政府、相关部门和企业切实履行环保职责为主的转变,实现提高环保督查效能的目的。从过去对所辖区域采取“广覆盖”的督查方式,转变为着重对事关全国环保工作大局和本地区科学发展的突出环境问题开展全面、深入的集中督查,通过以点带面,促进所辖区域切实抓好环境保护工作,实现经济社会又好又快发展;准确划分区域环保督查中心和地方环保部门事权,把握好督查和监管的界线,改变区域环保督查中心代替地方监管的情况,实现国家监察和地方监管“各司其职,各负其责”的目的;通过与地方环保部门良性互动、形成合力,促进地方逐步解决制约环境保护工作的体制和机制问题,帮助地方环保部门解决“想管管不了、想查不敢查、查了处不了”的环境问题,着力破解环境执法难题。

二是督促地方健全了环境保护管理体制。当前,“党委领导、政府负责、环保部门综合管理、有关部门协调配合”的环境保护管理体制在一些地区尚不完善。中心通过督查引起了地方政府的高度重视,促使地方逐步解决制约环保工作的深层次问题,有力地促进了地方环境保护管理体制的健全。

三是与地方环保部门形成了紧密的互动机制。中心通过督促地方政府建立环保目标考核、问责机制、建立建设项目联动审批、合力减排等长效工作机制,以及推动地方政府加强环境监管能力建设等,解决了制约环保工作的深层次问题,为地方环保部门创造了宽松的工作环境。而通过对重点企业的督查督办,也帮助地方环保部门解决了“想管管不了、想查不敢查、查了处不了”的问题,用诚意和实际行动服务、支持和帮助了地方环保部门。由此,地方环保部门对中心建立的重点督查模式普遍表示了支持,希望在此基础上进一步加强与中心的沟通配合。形成了区域环保督查中心与地方环保部门紧密互动,开创了共同推进环保工作的大好局面。

四是促使一批突出环境问题得到了解决。通过督查,促使环境问题比较集中的企业制定了整改落实方案,明确了整改目标和时限。如我市的三民化工有限公司,是一家生产化肥的老企业,随着城市化范围的不断壮大,原来的城郊现在俨然成为了城区中心,厂区周边居民密集。近年来,虽然企业投入大量资金优化工艺建设和改造污染防治设施,但纠纷与投诉仍然频繁出现,环境问题突出。

华南督查中心通过日常督查,指出了该企业存在的问题并指出结构调整是解决企业卫生防护距离内环境问题的唯一途径。市委市政府下大决心、花大力气,对三民化工有限公司予以关停。2011年,该企业关闭后实现COD削减量1070吨,氨氮削减量245.80吨。

五是集中强化了环保政策法规宣传。提高地方政府、相关部门和企业负责人的环境意识,是做好环保工作的重要基础。中心在开展重点督查工作过程中,十分注重向地方政府、相关部门和企业宣传国家环保政策、法规、标准,传达环保工作的新要求和新形势。同时,借机介绍中心的职能职责,使地方政府和各有关方面对区域环保督查中心有了更加全面的认识和了解,扩大了影响。

 四、区域环保督查机构设置面临的问题

基层执法遭遇地方保护之困,由于地方环保部门的人事权、财权以及执法权受到地方政府的控制,使得一些地方的环保部门在环境执法过程中得看地方政府“脸色”行事。有关环保部门实行垂直管理的呼声多年前便不绝于耳。为了能打破环境执法在体制和机制上的壁垒,让环境执法更顺畅地进行,更好地保护环境,国家环保总局决定设立区域环境保护督查中心,这是加快推进环保工作历史性转变的一个重要保障。 
    按照规定,各地环保督查中心为国家环保总局的派出机构。督查中心将督查地方对国家环境政策、法规的执行情况,督查重大环境污染与生态破坏案件,督查重、特大突发环境事件应急响应与处理,督查重点污染源监管和国家审批建设项目“三同时”执行情况,帮助地方开展跨省区域重大环境纠纷的协调,跨省区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调等工作。 

 五、对区域环保督查机构的几点建议

 “以督为主”是区域环保督察工作的基本思路,“紧密互动”是提高督察效能的必然要求,“惩防并举”是提高督察效能的重要抓手。

 一是大区环保督查中心应理顺体制与机制。从而完善环保部门统一监督管理以及有关部门分工负责的环境管理体制。《环境保护法》第七条规定,国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理。但实际上,由于环境执法起步较晚,各级环保部门客观上受体制制约,统一监管只是纸上谈兵。而督查中心不仅可以指导和帮助地方环保部门处理好严格执法与服务经济的关系,而且对于跨行政区域和重大流域的环境案件可以进行督查,甚至可以直接调查处理。 
    二是大区环保督查中心不能越俎代庖。对属于地方环保部门职责范围内的事情大包大揽,如果被一些事务性、日常性工作牵扯了执法精力,势必影响对重大污染事件的查处。对涉及多部门、情况复杂的污染事件应主动牵头、深入细致地开展调查研究,依据法律法规与相关职能部门进行协调、会商和处理。 
    三是大区督查中心应将重心放在问责上。督查中心应瞄准一批典型的环境违法案件,一方面依法追究排污企业负责人的责任,将其绳之以法,另一方面督促其承担相应的民事赔偿责任,让受侵害的老百姓得到补偿。此外,还应对玩忽职守、徇私舞弊的某些环境执法人员向地方纪监部门提出查处建议,予以严肃问责。地方政府应该重视环境督查中心的作用。督查中心对地方的环境保护工作将起到很好的辅助作用。专业素质相对较高的督查中心的加入,在一定程度上增强了地方的环境保护力量。同时,督查中心的加入,有利于跨省环境污染纠纷的处理。跨省环境污染纠纷一直困扰着地方政府部门。督查中心加入后,由于身份相对超脱,对发生的环境污染事件的原因、责任都会有相对公正的认定,这将促进地方省份之间认清各自的职责,从而帮助跨省污染纠纷的更好解决。

生态
环境部

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