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十周年专栏

借国际区域管理经验,促我国督查转型发展

时间:2012-12-05 打印

借国际区域管理经验,促我国督查转型发展

   华南环境保护督查中心 督查四处 杨超

 

十年前,在经济高速增长、社会急剧变化的背景下,经济发展与环境保护的矛盾开始突现,区域环保督查机构逐步建立试点,我国区域环境管理开始了重要探索和实践创新。十年来,各大环保督查中心不负众望,切实解决了多起跨区域流域的环境管理问题,加强了环保监管能力建设,构筑起环境执法监督体系,促进我国环境保护工作在“十一五”期间实现了历史性转变。

时至今日,运行了十年的督查中心已经承担起较为完整的区域环境管理功能,然而现行运行机制中存在的一些矛盾和问题,也阻碍了督查中心的合理建构和有效运转,为此,我国区域督查开始迈出了转型发展的艰难步伐。本文通过借鉴国际区域环境管理的成功经验,积极有效探索出我国督查中心的特色,进一步对区域环境督查工作进行调整、优化、创新。

一、国际区域环境管理经验借鉴

一直以来,全球多数国家都将加强环境监督管理作为提高环境质量的基本手段。为方便和强化对环境的监管,普遍采用分区管理或者设置中央环境管理机构的派出机构,如美国环保局的10个大区办公室、英国环境局的8个地区办公室、芬兰环境部的13个地区环境中心。由此可见,国外的区域环境管理办公室在区域环境管理方面已经积累了丰富的国际经验。

在多数的发达国家,其区域机构设立都有法律依据及相应的管理职权。法律法规中会明确地规定机构的性质、地位、编制等,以及对环境事务有广泛的管辖权,确保环境管理机构有职权对环境进行区域管理。比如:美国十个大区办公室人员约1万人,主要负责监督各个州对美国联邦环境保护政策的具体落实情况,同时还与联邦、州、州际和地方机构以及工业部门、学术机构和NGO组织合作,确保满足区域环境管理的需求和有效实施国家联邦环境法。英国环境局每个地区办公室职员至少1000人,其中70%是技术人员,其首要目标是在可持续发展中保护和改善环境。这些国家的区域派出机构与总部、及地方环保部门关系规定的比较明晰,避免了相互间的推诿和摩擦,明确了区域派出机构在大多数情况下要与地方政府密切合作,以制度形式推进地方环境执法。

二、我国区域环保督查机构的发展瓶颈

随着我国环保事业的深入发展,环境保护逐步成为经济社会又好又快发展的重要加速器。区域督查机制建设的十年间,通过不断探索和实践,积累了大量宝贵的经验。然而,面对我国经济形势发生的深刻变革,区域督查机构既要顺应新时期形势的变化,又要正确对待区域环境管理机构发展中出现的瓶颈。

(一)法律地位定位不准确

我国区域环保督查中心是根据地理方位将几个省划入一个大的区域进行管理,现阶段主要职责17项,第一条职责就要求“监督地方政府对国家环保政策、法规、标准的执行情况”,作为一个参照公务员管理的事业单位,在性质上并非一个行政组织。依照我国现行的政治体制,只有中央政府才能追究地方政府的相关责任,所以区域督查工作在较长时间都维持在对企业和项目的督查层面,导致行政成本高、效能低。

在美国,从法律定位上看,区域办公室是联邦环境保护局(EPA)在地方上的派出机构,负责与州协调提议、发展和执行在辖区内的所有EPA项目以达到全国和地区的环境目标。每个区域办公室都设有法规处,为实施贯彻环境项目,大区办公室与州建立了全面的合作关系。如水污染排放许可(NPDES) 在各州得到实施后,EPA大区办公室就会授权各州环境管理部门发放排放许可以及执行相关的环境监测工作,大区办公室只要监督各州在环境层面上的工作是否执行到位,对州政府有强烈的威慑作用。在我国,环境管理体制结构更多地趋向于中央政府主导型和驱动型,致使地方政府积极主动性发挥不够,而区域环境督查中心目前无法强化和追究政府保护环境的责任。

(二)机构运行程序不明确

运行程序是行政的合理性及合法性的重要保障。通过合理运行程序规范,合法行使程序规定,详细区域督查机构职权范围,完善区域督查机构程序,职责界定才可能清晰,行政组织关系才能明确。现阶段,我国尚未出台针对区域督查机构的督查管理制度,也没有相应管理机构,在新增职能的同时,还未理顺区域督查机构与部机关各职能司局办、地方政府及当地环保局的关系。近几年来,区域督查机构人员“查多督少”的工作模式,让地方环境执法过多地依赖了督查中心,很难发挥督查中心区域监督管理的作用。

再以美国为例,EPA的区域办公室有两个基本功能:负责在各州范围内执行的基本环境保护法——《清洁水法》和《清洁空气法》,区域办公室主要以执行的环境项目来帮助各州清洁环境,仍然是各州担当了执行相关法律法规的大部分工作。而我国各省区的环境管理主要应是省级与地方政府以及环保部门的执法,区域环境督查机构应是及时地督促、查办各地,特别是跨省区的环境违法活动,并对地方政府涉及环境的事务有一定的监督权力,而不应过多地介入地方具体的环境管理和执法行为。

(三)沟通协作机制不完善

环境问题往往牵涉到社会的许多方面,强硬的执法未必是解决问题的最佳方式,协调合作才是解决环境问题的首选。区域督查机构是一个国家与地方之间承载着信息流转功能的层面,是一个“信息节点”。由于现阶段还没有建立起区域环境督查机构与地方政府、环保部门、企事业单位、甚至社会团体全面的协调合作机制,区域督查中心尚无法掌握辖区内的全部基本环境信息,也无法达到信息共享。

在美国,EPA主要使用市场经济手段激励各个州政府对环境问题进行积极的解决,对各个州的项目拨款进行激励,EPA有相当多的预算用于项目实施,并让区域办公室参与其中。由于在环境管理系统方面得到了环境上和经济上的利益,区域办公室与地方政府及地方公共组织各部门存在合作共赢的关系,在与当地相关部门分享其经验和信息的同时,也监督了各州环境保护政策与项目的实施情况。我国现阶段区域督查机构较少与地方政府、企事业单位、及社会团体共同合作,因而在推动自愿性的污染防治、资源保护和能源节约等项目方面尚有欠缺,在实施地区性的环境特点、环境规定等还不完善。

三、区域环境督查机构转型的思考

    经过十年的积极探索,我国区域环境督查机构已经到了转型发展的关键时期,区域督查机构要紧跟督查形势的需求,以制度建设为基础,以创新督查为动力,借鉴国际区域环境管理的经验,进一步促进我国区域督查机构转型发展。

一要加快督查方式向宏观督查转变。区域督查机构要加大对国家环境保护政策、法规、标准的贯彻落实的督查力度,督促地方政府履行环保责任。更加注重日常督查与政策督查相结合,对突出的环境问题进行重点督查。通过环保督政,使得地方政府切实负责起环境保护职责,加大省级层面对地方政府以及环保部门环境管理的执法力度,抓住解决实际环境问题的热点、难点。要及时发挥“宪兵”的作用,对各级政府履行环境保护责任加以督查和监管,保证各级地方政府能够切实履行国家赋予的环境保护责任。

二要加快督查工作向规范化、精细化、效能化、智能化的转变。区域督查机构要建立较为完备的制度体系,形成以制度管人、按制度办事的管理机制。通过文书档案的统一,使督查工作标准化;通过加强业务培训和队伍管理,使有限的人力和物力资源发挥最大效能;通过建立业务基础数据库,提升信息化和智能化建设水平;通过细化督查任务,使得现场督查执法规范化。

三要加快督查创新向提升督查效能转变。区域环境督查机构作为国家重要的环境督管力量,要促进区域环境与区域经济的平衡协调发展,重视区域规划环评及“三同时”建设项目的落实,对出现倾向性的地区开展督查督导。还要加强与地方环保部门的沟通与合作,从参与重大环境污染事故、跨省区域流域等环境问题的解决,推动有关政府协调解决实际环境问题。

四要加快督查现场向提供研究决策转变。从多年的现场业务基础和实地经验来看,区域环境督查机构需要更高层次的业务功能提升,要更加注重工作总结,更加注重分析研究,收集地方环境信息,关注地方经济发展,研究地方环境形势,针对当前经济发展与环境保护工作特点,大力开展政策研究工作,为部机关宏观决策服务,为地方科学发展贡献力量。

生态
环境部

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