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十周年专栏

加强区域环境督查机构建设提高‘国家监察’执法能力

时间:2012-12-05 打印

加强区域环境督查机构建设
提高‘国家监察’执法能力

华南环境保护督查中心 督查四处 谭正华

 

环保督查中心是国家环保部派驻各区域的环境督查机构。 近年来,在国家环保部领导和相关部门的精心指导下,在各省、直辖市、自治区环保部门的大力支持与配合下,较好地开展各项环境督查和主要污染物减排核查核算工作,积极开展并成功地处理了跨省界、跨区域、跨流域的环境污染问题,在重、特大环境污染事故应急中发挥了重要作用,得到国家机关和部领导及相关部门的充分肯定,为我国的经济高速发展和可持续发展做出了重要贡献。由于我国正处于环境污染高峰期和环境违法行为多发期,违法排污、违规建设等环境违法行为普遍存在,同时,转型发展已对环境保护提出了更高的要求,面对严峻的环境形势,督查工作异显重要,环境督查监管方式的探讨与研究势在必行,监管体系将朝着‘国家监察’的方向发展。在此,结合近年环境督查机构工作情况浅谈环境督查与执法工作的感悟和建议

一、“十一五”以来环境督查机构工作情况和体会

(一)按计划完成主要污染物总量减排督查和核查工作。按照环保部的要求和统一部署,各督查中心以高度负责的态度开展了主要污染物总量削减目标落实情况的核查,较好地完成辖区五年总量核查和日常督查工作,保证了减排数据的真实性和有效性,有力推动了地方产业结构的调整和减排工作的开展,促进了环境质量的改善。

(二)积极完成环保部组织的各类大型专项执法行动。五年多来,各中心派出大量督查执法人员完成环保部组织的环保专项执法行动,加强了对重点流域、区域和重点违法案件的执法力度,严厉打击环境违法行为,坚决关闭取缔治理无望的重污染企业,圆满完成了环保部组织的各类专项环保执法任务。

(三)积极协调解决跨省界、区域、流域环境问题 。“十一五”以来,各中心独立承担多起跨界污染纠纷调查处理与协调工作,并建立了相关流域的协调和防控机制,为我国跨界污染的环境管理积累大量经验。

(四)参与重、特大环境应急事件的处置工作。督查中心常年处于环境事故应急的备战状态,在接到上级的通知后,基本做到12小时内赶赴事发地,及时调遣各地技术力量,及时、准确、客观地分析事故的原因、并为上级的下一步决策提供依据。协助地方政府和当地环保部门处理现场,提出处置措施的意见,及时向上级和有关部门汇报现场情况及处理进展、存在问题和建议等,使部领导和有关部门及时了解和掌握现场污染动态,为采取有效措施控制污染事故起到重要作用。

(五)承办环保部委托的重点区域、重点行业、重点案件的调查和督查。经常按照中央、国务院和部领导的批示查处环境违法行为,严肃查处了大批群众反映强烈、久拖不决的环境污染和生态破坏大案、要案。  

(六)几点体会

1、各级环保部门的密切合作是做好环境执法工作的重要保证。环保部各环境保护督查中心、各省市环保执法机构积极配合,相互支持,密切协同,建立良好顺畅的工作关系是做好环境执法工作的前提。一是近几年,督查中心积极、主动地开展与各辖区环保部门的沟通与协调,对及时解决跨界污染问题发挥了较好的作用。二是在环境事故应急工作中,当地环境保护部门能做到快速反应,在较短的时间赶赴环境事故现场;督查中心能更好地发挥区域优势,能及时调遣各地技术力量,协调地方政府开展相关工作,准确、客观地掌握污染事故的基本情况,为环保部领导的决策提供有效依据。

2、日常督查和暗查是保障总量减排工作的关键。每年半年和年底的总量核查是主要污染物总量减排的常规性工作,企业可以在此期间做好迎接检查的各项准备工作,但日常督查的随意性较大,特别是暗查能有效地防止减排项目的偷排偷放,确保企业关停到位,保证减排数据的准确性。同时也能有力地打击环境违法企业,确保环境质量,促进地方减排措施的落实,推动地方减排工作的开展。

3、督查机构是打击环境问题地方保护主义的有效力量。环境督查中心对地方保护主义有较强的震慑力。由于地方环保部门的领导是由本级政府任命,地方政府为发展经济,在处理违背环境法律法规的环境问题时,有的地方政府给环保部门领导施加行政压力,使环保工作有法不依、执法不严、违法不究,难以依法按章办事。督查中心可以保证案件查处的公正性,及时取消地方违背环保法规的土政策,确保国家各项环保政策执行到位,达到保护环境质量的目的。

二、适应行政体制改革变化,加强环境督查工作的建议

随着公众环保意识的不断加强,人大代表、政协委员对环境问题的建议、提案逐年增多,环境信访、投诉和群体性事件呈上升趋势,社会反映较为强烈。一方面有些地方对环境执法工作认识不够,执法不严。另一方面有些地方又由于多种原因,使环境执法难以到位。严重影响了环保事业的健康发展。正如周生贤部长所说:“虽然环境法规不断完善,但我国环境政策法制工作还很不适应环保工作,我国环保法制工作仍存在四大“软肋”。一是经济、技术政策偏少,实用的政策偏少,政策间缺乏协调;二是现有环境法律法规偏软,可操作性不强,对违法企业的处罚额度过低,环保部门缺乏强制执行权;三是地方保护主义严重干扰环境执法,有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较普遍,一些地方监管不力的问题还很突出;四是执法监督工作薄弱,内部监督制约措施不健全,层级监督不完善,社会监督不落实”。国务院批准了国家环境保护部成立环境督查机构,充分体现了党和国家对环保的高度重视,增强了国家加快推进环保历史性转变的力量,意在通过‘国家监察’解决法制软弱和地方监管不力等问题。在新形势下进一步加强环保督查工作,是环保部门依法行政、履行职责的有效措施,是改变粗放型监管方式、提高监管效能的重要手段,是控制污染改善环境的有效途径,在此提出以下建议:  

(一)落实地方环境管理责任制  

保护环境是政府义不容辞的职责。环境保护法规定地方政府对环境质量负总责,要把环境保护摆上重要议事日程。建立环境保护目标管理责任制,并将环保目标纳入经济社会发展评价范围和干部政绩考核。完善相关法律法规,理顺内部职责,规范管理程序,形成权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法工作机制。对因决策失误、监管不力造成环境质量下降或重大环境污染事故的政府及相关部门,要追究责任。对各级环保部门的督查要紧扣行政许可、行政处罚、现场监督检查等环境执法工作的关键环节。

(二)建立完备的环境执法监督体系

加快构建完备的环境执法监督体系,提升环境执法效能,积极创新环境监管机制,充分发挥好各督查中心的作用。一是健全体制。提高环境监管能力,必须健全各级环境监管体制,强化“国家监察,地方监管”的监管模式。加大国家对地方政府的监察力度,强化中央政府协调解决重大环境问题和跨省界环境污染问题的能力,督促检查突出的环境问题。国家督查机构要健全能代表国家对地方政府和影响环境质量的职能部门实施不定期督查的体制,同时要健全地方各级政府分级监督的体制。地方政府对本辖区环境质量负责,负责监督下一级政府和有关部门环保工作的落实,查处重点环境违法行为,组织落实污染防治和生态保护任务。二是完善机制。完善各级环保部门的综合决策和协调机制;推行和完善地方政府环境保护目标责任制考核机制,将环保绩效纳入党政领导干部实绩考核内容,作为干部选拔升迁的依据,落实领导干部环保责任追究制度。三是完善联合监督机制。充分发挥地方其他监督职能部门的督查作用,建立国家环境督查机构与地方各级人大监督,监察机关行政监察的联合监督机制,确保政府环境保护问责制的落实。四是强化法制。通过加强立法,赋予环境督查机构必要的强制权,对拒不执行行政处罚决定的企业,行使查封、扣押关键设施等强制执行权,对故意偷排污染物的行为造成严重损失的要追究刑事责任。加大对违法行为的处罚力度,解决“违法成本低、守法成本高”的问题。通过完善相关法律法规,赋予环保督查机构对重点违法排污企业限期治理的建议权,对发生重特大环境违法案件或污染反弹率较高地区实行暂停审批建设项目建议权,并提高督查机构‘限期治理’‘区域限批’建议的采纳力度,提高督查机构执法权威和执法效率。

(三)建立环境监管的后督察制度   

从近年来进行的环保专项执法检查来看,一些地方环境违法现象普遍、污染十分严重、影响非常恶劣。要出台有更为有效、更为完善的环境监管后督查制度,延伸环境执法工作程序,把后督察工作作为环境监管与执法的重要环节,并建立制度、形成机制,依法严肃处理拒不执行环保法规政令、屡查屡犯的环境违法企业以及环保失职的地方政府。要借助司法强制手段完善后督察机制。完善部门联动机制,推动强制执行。进一步完善定期协商、联合办案制度和环境违法案件移送制度,积极配合司法机关建立行政执法与刑事司法相衔接的工作机制,完善执法程序,形成长效机制,确保环保后督察制度落到实处。  

三、环境督查机构需要解决的问题

1、执法主体地位尴尬的问题亟待解决

首先是各督查机构的单位性质问题:环保部各环境保护督查中心(含部分省市的环境监察机构)均为参公管理的事业单位,但均行使行政机关的职能,很多时候须督查地方政府,执法主体资格不顺畅。建议改变机构性质,人员列入行政机关编制。第二是机构名称问题:各环境保护督查中心均以‘中心’称谓,名称与行使的职能不相称。建议环保部联系中编办行文,将‘XX环境保护督查中心’改为‘X X环境保护督查局’或‘环境保护部XX局’,以利于提高督查执法机构的地位和形象。

2、队伍建设严重滞后的问题亟待解决

各环境保护督查中心的人员近两年在缓缓增加,但与经济快速发展所需的环境督查执法人员的要求极不匹配。目前国家其他派驻机构的编制状况均能基本适应职能的要求,而环保各督查中心任务快速增加,但督查机构的人力明显不足,落实环境监管有很大的难度。建议在目前未增编的情况下,采取允许聘用合同制员工的方法解决;机构设置的合理性亟待研究,督查中心没有二级机构,内部运作不如海关、国税等单位顺畅,可下配监测部门作为二级单位配合现场督查。

3、大力加强环境督查机构能力建设

环境质量问题对督查机构的工作效率提出了高要求,能力建设方面需进一步加强,交通工具在功能上性能上和数量上都要考虑朝着实用、便捷、安全方面发展,便携式的快速检测仪器的配备要加强。统一着装也是执法能力建设的一个重要组成部分,建议尽快报请国务院批准督查人员统一着装。

4、督查中心的职能问题有待研究

督查中心目前的职能覆盖面比较广,已远远不仅是环境督查任务,行使了大量环保部机关职能部门的工作,在一定程度上存在职能混淆,分工不明的问题,难以充分发挥督查中心工作的主动性,容易导致工作无计划性。建议通过法律法规授权明确主要职责,环保部机关理顺督查中心工作调度,完善工作程序。

5、干部住房和生活方面存在的问题

各督查中心正处于发展阶段,需要不断地从全国招考或调入工作人员,这部分调配过来的干部的住房问题国家没有相关的政策,在大城市购买商品房不是一般的公务员所能做到的。解决这些干部的住房问题直接关系到干部的切身利益,也是关系到队伍稳定的大问题。建议环保部向国家有关部门反映情况,参照其它部门的做法落实解决。家属的工作、小孩的上学问题是个难于解决的大问题,建议国家环保部统筹考虑,协调国家相关部门统一采取措施加以解决。

生态
环境部

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